مجله:پگاه حوزه-هجدهم مرداد 1382، شماره100
بحران های جهانی، پیشگیری یا هدایت

نویسنده : سید عباس پورهاشمی ، صفحه 14


پس از تشکیل دولت - ملت، به شکل امروزی و گسترش ارتباطات عمومی در لایه های متفاوت، «بحران » نیز در گونه های گسترده آن افزایش یافته است . بررسی و تحلیل بحران از دو نگاه و منظر امکان پذیر است: از منظر بین المللی و در نگاه داخلی و ملی .

بحران از منظر بین المللی، می تواند به تهدید علیه جامعه جهانی و روابط میان ملت ها تبدیل شود . دیرینه شناسی بحران در حوزه بین المللی نشان می دهد که بسیاری از بحران ها در سطح بین الملل، ریشه در رقابت ها میان قدرت های برتر داشته است . در دوران جنگ سرد که میان دو قطب شرق و غرب موازنه قدرت برقرار بود، بسیاری از کشورها با قرار گرفتن در بلوک شرق و غرب از گزند بحران توسط قطب رقیب در امان بودند، و ترس از رقیب مانع دخالت های خارجی مستقیم یا غیرمستقیم در امور داخلی کشورها به منظور ایجاد بحران می شد; گرچه ابرقدرت ها در این دوره نیز در صدد ایجاد بحران یا دست کم ایجاد وضعیت بحران در کشورهای حامی بودند تا نقش «مدیریت بحران » یا «هدایت بحران » را داشته باشند و در نهایت بحران را به نفع تثبیت یا تقویت قدرت هر قطب تبدیل سازند .

مبارزه میان غرب و شرق گرچه بر لایه های نظامی و اقتصادی و سیاسی بنا شده بود، ولی در ورای آن بر یک نزاع ایدئولوژی و فرهنگی مبتنی بود که تا به امروز نیز سایه این منازعه فرهنگی باقی مانده است . جمهوری خلق چین و کوبا بازمانده فرهنگی این منازعه شرق و غرب اند که تا به امروز نیز تلاش می کنند براساس برداشتی از ایدئولوژی چپ، وضعیت اقتصادی، سیاسی و فرهنگی خود را به سامان رسانند .

اما مدیریت اساسی بحران در دوران جنگ سرد، بر این اساس استوار بود که از وقوع جنگ جهانی سوم (احتمالا جنگ اتمی) جلوگیری شود; زیرا وقوع اولین جنگ جهانی در این دوره، آخرین حکومت نظم جهانی موجود بود و به هم زدن بالانس و موازنه قدرت در آن دوره به صلاح هیچ یک از قدرت های بزرگ نبود .

داستان پس از جنگ سرد و فروپاشی شوروی کمی متفاوت است . در این دوره در مرحله نخست پدیده ظهور دولت های جدید و تلاش برای کسب استقلال این کشورها در صحنه بین المللی بود . بیشتر کشورهایی که در درون بلوک شرق قرار داشتند و از وضعیت اقتصادی نابسامانی برخوردار بودند، پس از جنگ سرد بدون حامی در صحنه روابط بین الملل ظاهر شدند . و این اولین بحران در دوران پس از جنگ سرد، در حوزه روابط بین الملل بود که شورای امنیت سازمان ملل تلاش کرده است این بحران را مدیریت نماید .

کمی فعال تر و جلوتر از اقدامات سازمان ملل در عرصه جهانی، بوش پدر با طرح «نظم نوین جهانی » تلاش کرد تا این بحران را به سمت و سوی نظام تک قطبی جدید مدیریت کند . از سال 1991 تا 2002 بیش از دویست قطعنامه از شورای امنیت سازمان ملل درباره کشورهای مختلف صادر شده است; کشورهایی چون یوگسلاوی سابق، بوسنی و هرزگوین، آلبانی و اخیرا افغانستان و برخی از کشورهای آفریقایی .

بررسی محتوایی و تحلیل سیاسی قطعنامه های سازمان ملل متحد پس از جنگ سرد، بسیار حایز اهمیت است و اسنادی است که بدون تردید بایستی با توجه به «حاشیه و متن » عرصه روابط بین الملل مورد دقت و توجه قرار گیرد . برای نمونه در این مختصر به چند قطعنامه شورای امنیت اشاره می کنیم .

تاسیس دادگاه بین المللی جنایتکاران جنگی در یوگسلاوی سابق

شورای امنیت سازمان ملل در قطعنامه 808 تاریخ 22 فوریه 1993 برای تعقیب جنایتکاران جنگی در یوگسلاوی سابق، دادگاهی را تحت عنوان دادگاه بین المللی رسیدگی به جنایتکاران جنگی در یوگسلاوی سابق از سال 1991 تاسیس کرد . براساس این قطعنامه، دادگاه مزبور افراد مسئول در جنگ یوگسلاوی را که مرتکب جنایات علیه بشریت شده اند، تحت تعقیب و مجازات قرار می دهد . تشکیل این دادگاه برای کشوری بود که قبلا در بلوک شرق قرار داشت و با درگیری های قومی و مذهبی در یوگسلاوی منشا تهدید علیه «نظم نوین جهانی » گردیده بود، و بایستی به شدیدترین نحو مجازات می شد . نه به خاطر این که این جنایت ها علیه بشریت صورت گرفته و گوناگونی های قومی و مذهبی، بهانه ای برای این تنازعات بوده است، بلکه از آن رو که در نظم نوین جهانی، هر کشوری که بخواهد چارچوب ها و قواعد نظم نوین جهانی را تهدید کند، بایستی به شدیدترین نحو موجود مجازات گردد . دیری نپایید که شورای امنیت سازمان ملل در قطعنامه های 955 و 978 در تاریخ 28 فوریه 1995 دادگاهی مشابه برای تعقیب متهمان جنگی در روآندا با آیین دادرسی خاص تاسیس کرد . این دو نهاد قضایی بین المللی برای اولین بار در تاریخ سازمان ملل متحد با رای شورای امنیت مشروعیت یافتند . گرچه بسیاری از حقوقدانان مشروعیت شورای امنیت را در تاسیس نهادهای قضایی بین المللی مورد انتقاد قرار داده و معتقدند که شورای امنیت براساس فصل هفتم منشور ملل متحد، تنها به منظور ایجاد صلح و امنیت جهانی تشکیل شده است و اقدامات قضایی و حقوقی برای مجازات مجرمان جنگی در صلاحیت شورای امنیت نیست، ولی این بدعت شورای امنیت فصل جدیدی را در حقوق بین الملل جزایی گشود .

تلاش های همه جانبه شورای امنیت تنها به تشکیل این دو دادگاه منتهی نشد، بلکه زمینه های لازم را در افکار عمومی دولتمردان جهان برای تشکیل «دادگاه کیفری بین المللی » فراهم آورد . این نهاد قضایی بالاخره در ژانویه سال 2002 لازم الاجراگردید . این دادگاه صلاحیت دارد به جنایت افراد، بدون تبعیض در پست و سمت سیاسی که مرتکب جرایم جنگی علیه بشریت، و جنایت نسل کشی شده اند، رسیدگی کند .

نقض حاکمیت ملی کشورها در قالب مداخله بشردوستانه

در مقدمه منشور ملل متحد (1) بر حقوق اساسی بشر تصریح شده است و با اشاره به حیثیت و ارزش شخصیت انسانی، تساوی حقوق ملت ها مورد توجه قرار گرفته است .

در ماده یک، یکی از هدف ها تامین همکاری بین المللی از طریق توسعه و تشویق احترام به حقوق بشر و آزادی هایی که برای عموم اساسی می باشند، اعلام گردیده و مجمع عمومی را مختار داشته به منظور تسهیل در استفاده از حقوق بشریت و آزادی های اساسی برای عموم بدون تمایز نژاد و جنس و زبان و مذهب، به مطالعه بپردازد .

شورای اقتصادی و اجتماعی اجازه یافته است که از طریق مجمع عمومی، به منظور تامین احترام واقعی حقوق بشر و آزادی های اساسی انسان، توصیه های اصولی بنماید .

به رغم اینکه در منشور مکررا اهمیت حقوق بشر مورد توجه قرار گرفته، ولی موردی را نمی توان یافت که سازمان ملل وظیفه خود را در نظارت و توصیه به حقوق بشر خارج از نیات و خواسته های سیاسی به انجام رسانده باشد . منشور ملل متحد در بند 7 ماده 2 مقرر نموده است که هیچ یک از مواد منشور ملل متحد برای سازمان ملل، مجوزی ایجاد نمی کند تا در اموری که مربوط به حوزه داخلی حاکمیت کشورها است، مداخله نماید . در بسیاری از موارد این منشور «حاکمیت ملی کشورها» به عنوان اصل اولی و اساسی در جامعه بین المللی پذیرفته شده است . در عین حال - خصوصا پس از جنگ سرد - مداخلات بسیاری در حاکمیت کشورها تحت عنوان «مداخله بشردوستانه » صورت گرفته است .

منشور سازمان ملل تعریف کامل و جامعی از مداخله بشردوستانه ارائه نکرده است و همین ابهام در تعریف مداخله بشردوستانه، ابزاری در دست قدرت ها نهاده است تا برای تامین منافع سیاسی خود و در قالب مدیریت بحران های منطقه ای و جهانی در امور داخلی دیگر کشورها دخالت نمایند . شورای امنیت سازمان ملل نیز به عنوان «ماشین مشروعیت بخشی » به اقدامات نظامی قدرت های بزرگ در صحنه بین المللی، عمل کرده است . بررسی برخی از قطعنامه های سازمان ملل در قالب اقدامات بشردوستانه حائز اهمیت است . (2)

الف . قطعنامه 688 شورای امنیت درباره عراق

شورای امنیت در پنجم آوریل 1991 با 10 رای موافق و 3 رای مخالف و 2 رای ممتنع، قطعنامه ای را درباره عراق به تصویب رساند . این قطعنامه سرکوب مردم غیرنظامی عراق به ویژه در مناطق «کردنشین » را محکوم نموده و از دولت عراق خواسته است سریعا اقدامات سرکوب گرانه غیرنظامیان را متوقف کند و به سازمان های بشردوست بین المللی اجازه دهد تا برای تامین نیازهای مردم غیرنظامی مبادرت به کمک رسانی نماید . در مقدمه این قطعنامه آمده است «جامعه بین المللی عمیقا نگران سرکوب مردم غیرنظامی عراق در بسیاری از مناطق این کشور از جمله مناطق کردنشین می باشد که در همین اواخر به حرکت انبوه آوارگان به طرف و عبور از مرزهای بین المللی منجر شده است و این امر تهدیدی برای صلح و امنیت بین المللی در منطقه محسوب می شود .» سپس در بند 3 اضافه می کند «جامعه بین المللی اصرار دارد دولت عراق فورا به کلیه سازمان های بشردوستانه بین المللی اجازه دهد به کلیه کسانی که در تمام مناطق عراق محتاج کمک هستند، امکان دسترسی داشته باشد .» در پی این قطعنامه سازمان های بشردوست بین المللی برای ارائه کمک عازم عراق شده، در شمال این کشور مبادرت به تاسیس اردوگاه نمودند . نیروهای نظامی کشورهای متحد مثل امریکا، انگلیس، فرانسه و ایتالیا مسئولیت حفظ امنیت این اردوگاه ها را بر عهده گرفتند .

این قطعنامه که نقطه عطفی در مداخله بشردوستانه سازمان ملل در امور داخلی کشورها پس از جنگ سرد می باشد، از آن رو حائز اهمیت است که با این اقدام در سطح جهانی می توانست تفسیری جدید و گسترده از مداخله بشردوستانه ارائه کند . در تفسیر سنتی که خصوصا در دوران جنگ سرد تفوق داشت، مداخله بشردوستانه در کشورها منوط به اخذ اجازه و رضایت دولت دارای حاکمیت ملی بود، اما پس از پایان یافتن موازنه قدرت شرق و غرب، این برداشت سنتی جای خود را به برداشتی نوین از مداخله بشردوستانه داد که در آن مداخله بشردوستانه منوط و مشروط به اجازه دولت های صاحب حاکمیت نیست .

ب . قطعنامه 752 شورای امنیت درباره بوسنی و هرزگوین

شورای امنیت سازمان ملل در 15 می 1992 قطعنامه ای درباره بوسنی و هرزگوین به تصویب رساند که در آن «نیاز فوری به کمک های بشردوستانه » در این کشور مورد تاکید قرار گرفته است و اعلام می دارد که وضعیت اسفبار در این کشور اقتضا می کند برای جلوگیری از فاجعه انسانی بیشتر، کمک های بشردوستانه به این کشور گسیل شود . و در قطعنامه 758 تاکید می کند که همه فعالیت های بشردوستانه در این کشور تنها و به صورت انحصاری در قالب سازمان ملل صورت گیرد و یک نیروی نظامی چندملیتی در این کشور از این فعالیت ها حمایت نظامی خواهند نمود .

در این کشور نیز سازمان ملل متحد برای کمک های انسانی در قالب قطعنامه شورای امنیت، حاکمیت داخلی را نادیده می گیرد و ضمن مداخله مستقیم از طریق نیروهای نظامی چندملیتی، به نوعی جایگزینی حاکمیت ملی را بر عهده می گیرد .

ج . قطعنامه 794 شورای امنیت درباره سومالی

شورای امنیت در قالب فصل هفتم منشور ملل متحد مبنی بر حفظ امنیت و صلح جهانی، در سوم دسامبر 1992 قطعنامه ای درباره سومالی صادر کرد . در این قطعنامه یک سری عملیات نظامی برای پایان دادن به جنگ داخلی در سومالی پیش بینی شده است . برخی از کشورهای عضو سازمان ملل و قدرت های برتر این سازمان، عملیات نظامی در سومالی را به عهده گرفتند و با همه نتایج و اقدامات گوناگون در این کشور، عملیات نظامی صورت گرفت و حاکمیت ملی سومالی به بهانه اقدامات بشردوستانه مورد تجاوز قرار گرفت .

غیر از سه نمونه بالا، موارد قابل توجه دیگری نیز پس از جنگ سرد، مشاهده می گردد که شورای امنیت سازمان ملل با نادیده گرفتن حق حاکمیت ملی کشورها تلاش می کند به عنوان «ماشین مشروعیت بخش » نظم نوین جهانی، در امور داخلی دیگر کشورها دخالت نماید . گرچه شورای امنیت با داشتن حق وتو 5 کشور عضو دائم آن، همواره مورد انتقاد و اعتراض بسیاری از دولت ها و حقوقدانان بوده است، ولی انحصار تصمیمات اساسی و مهم جهانی در این مجمع پنج عضوی که در درون خود نیز دارای سلسله مراتب قدرت است، امکان اجرای عادلانه تصمیمات را دور از انتظار نموده است .

پیشگیری از وقوع بحران یا مدیریت بحران؟

براساس فصل ششم منشور ملل متحد، دولت ها بایستی اختلافات میان خود را از طریق مراجعه به راه های مسالمت آمیز، حل و فصل کند و اعضای سازمان ملل متحد، اختلافاتی را که ممکن است به تهدید علیه صلح و امنیت جهانی منجر شود، بایستی از طریق راه هایی چون مذاکره، میانجیگری، آشتی، داوری و قواعد حقوقی حل و فصل نمایند و زمینه های بحران را از میان بردارند . مطابق بند 2 ماده 33 منشور، شورای امنیت موظف است با دعوت اعضای سازمان ملل متحد که امکان درگیری در سطح جهانی میان آنها می رود، به حل و فصل مخاصمات بپردازند . اصل پیشگیری از بحران در سطح جهانی، براساس احترام به حق حاکمیت ملی کشورها و برابری اعضای سازمان ملل در عرصه حقوقی، استوار گردیده است . شورای امنیت براساس ماده 34 موظف شده است زمینه های درگیری و اختلافات را در سلطه جهانی بررسی کرده، قبل از وقوع درگیری در سطح جهانی به پیشگیری از آنها بپردازد .

از این رو پیشگیری از وقوع بحران در سطح جهانی یکی از وظایف اساسی و کلیدی شورای امنیت است . این نقش اساسی شورای امنیت در قطعنامه 1366 که در تاریخ 30 اوت 2001 صادر شد، به صراحت آمده است . شورای امنیت در راستای انجام رسالت حفظ صلح و امنیت جهانی بایستی از روش پیشگیری از وقوع بحران در عرصه روابط بین الملل بهره گیرد . برای انجام این هدف، مکانیسم های منطقه ای و تقویت همکاری های منطقه ای در پیشگیری از بحران جهانی تاثیر بسزایی خواهد داشت .

توسل به راه های مسالمت آمیز حل اختلافات میان کشورها، یکی دیگر از ابزارهای مهم برای کاهش و پیشگیری از وقوع بحران در عرصه جهانی است . اصل مراجعه اجباری طرفین اختلاف به یکی از روش های مسالمت آمیز حل اختلافات بین المللی در موارد 1 و 2 و به ویژه در ماده 33 منشور ملل متحد ذکر شده است . طبق ماده 33 طرفین هر اختلاف که ادامه آن ممکن است حفظ صلح و امنیت بین المللی را به خطر اندازد، باید قبل از هر چیز از طریق مذاکره، میانجیگری، سازش، داوری و یا رسیدگی قضایی و توسل به نهادها یا ترتیبات منطقه ای یا سایر ابزار مسالمت آمیز به انتخاب خود، در صدد جست وجوی راه حلی برای آن اختلاف باشد . علاوه بر آن شورای امنیت در صورت لزوم از طرفین اختلاف خواهد خواست که اختلافات خود را به وسایل مزبور حل و فصل نمایند . در غیر این صورت شورا می تواند خود راسا یا به تقاضای هر یک از اعضا و حتی تحت شرایطی کشورهای غیرعضو یا به درخواست مجمع عمومی و یا دبیر کل سازمان ملل متحد اقدامات لازم را طبق مفاد منشور به انجام برساند . ضمنا مجمع عمومی ملل متحد نیز در مورد هر مسئله مربوط به حفظ صلح و امنیت بین المللی دارای صلاحیت است و می تواند برای فیصله مسالمت آمیز اختلافات بین المللی، اقداماتی را توصیه کند . گرچه تصمیمات مجمع عمومی سازمان ملل جنبه توصیه ای دارد و در حقوق بین الملل جایگاه حقوقی ندارد، در عین حال توصیه های این مجمع می تواند بر کشورهای درگیر «فشارسیاسی » وارد نماید تا اختلافات خود را از طریق اقدامات مسالمت آمیز و روش های مسالمت آمیز حل اختلاف، حل و فصل کنند . از این رو با ملاحظه «روح مفاد منشور ملل متحد» ، روش های حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات و مهم تر از آن پیشگیری از وقوع بحران در سطح جهانی، از وظایف اولیه این سازمان جهانی و شورای امنیت است .

اما با همه تصریح منشور ملل متحد بر نقش پیشگیرانه شورای امنیت از وقوع بحران جهانی، عملا این شورا در صدد مدیریت و اداره بحران جهانی به سمت و سوی اهداف خاص بوده است . نفوذ و تاثیر قدرت های بزرگ به عنوان اعضای دائم شورای امنیت، عرصه ای برخلاف اهداف اولیه شورای امنیت، فراروی آن نهاده اند و این شورا به جای حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات و پیشگیری از وقوع بحران به مثابه «ماشین مشروعیت بخش » به اقدامات قدرت های بزرگ در حوزه روابط بین الملل عمل می کند . این ماشین مشروعیت بخش، تنها در خدمت اعضای دائم شورای امنیت نیست، بلکه حوزه نفوذ این چند کشور را نیز شامل می شود . به طور مثال در جریان محکومیت مجامع جهانی و درخواست مجمع عمومی برای محکوم نمودن «اسرائیل » ، امریکا از حق وتو استفاده کرد و امکان صدور قطعنامه علیه اسرائیل را منتفی ساخت . مشابه آنچه امروز و دیروز در جمهوری خودمختار چچن می گذرد، از لحاظ حقوق بین الملل، فرمانده و نظامیان جنگ چچن به عنوان جنایتکاران جنگی علیه بشریت و آتش گشودن به سوی مردم عادی، قابل تعقیب و پیگرد قانونی هستند، اما با نفوذ روس و احتمال استفاده از حق وتو، هیچ اقدامی علیه آن در شورای امنیت صورت نگرفته است . اما در افغانستان که منافع قدرت های بزرگ توسط گروه طالبان و اقدامات تروریستی آنان در جهان، مورد تهدید قرار گرفته بود، بارها و بارها مورد تصمیم گیری و مداخله شورای امنیت قرار گرفت . گرچه خود شورای امنیت نیز پس از اقدام نظامی و مداخله گرایانه امریکا، از خود واکنش نشان داد، ولی در هر حال در چارچوب استقرار و استمرار «نظم نوین جهانی » به رهبری امریکا قطعنامه های متعددی صادر کرد . این دوگانگی ها و ناسازگاری ها تنها به منافع ملی قدرت های بزرگ خلاصه نمی شود، بلکه شورای امنیت با سلسله مراتب اعضای دائم آن، در کار «مدیریت بحران » جهانی و هدایت این بحران ها برای تثبیت نظم نوین جهانی به رهبری امریکا است .

در ورای تصمیمات و قطعنامه های شورای امنیت، رقابت ها و داد و ستدها میان قدرت های بزرگ خوابیده است و این ماشین مشروعیت بخش در راستای انجام این رسالت تاریخی که پس از جنگ سرد شکل و شمای جدیدی گرفته است، ابزارها و نهادهای خاص خود را نیز یافته است، که جدیدترین این ابزار «دیوان کیفری بین المللی » است . گرچه اساسنامه این دیوان بر اساس بسیاری از آرزوها و خواست های بشری برای داشتن جهانی امن و صلح آمیز بنا گردیده است، اما مکانیسم اجرای این خواسته بشریت در دست شورای امنیت قرار گرفته است . شورای امنیت حق دارد هر نوع اختلاف و تعقیبی را به دادگاه ارجاع نماید و در عوض می تواند جلو هرگونه تعقیب و پیگیری را در این دادگاه به دلایل امنیتی بگیرد . قدرت برتر و بدون مسئولیت شورای امنیت در اداره «دیوان کیفری بین المللی » ، اعتراض بسیاری از حقوقدانان را برانگیخته است .

از این رو «نظم نوین جهانی » برای اجرای سیاست ها و اهدافش در ابعاد جهانی به ابزاری قوی و محکم متمسک شده است که بتواند تصمیمات خود را در قالب و شکل های «حقوقی » و «الزام آور» شورای امنیت به منصه ظهور برساند .

پی نوشت ها:

1. Lacharte des Nations unies,sanfrancisco, 1945.

2 . برای اطلاع بیشتر از مفهوم «مداخله » مراجعه فرمایید به: رابرت بلوسو، بوسچک، فرهنگ حقوق بین الملل، ترجمه بهمن آقایی، تهران، گنج دانش، 1375، صص 484 - 490 .

1300 عنوان مجله
000,54 عنوان شماره مجله
000,880 عنوان مقاله